Luật Khiếu nại 2011 - một số vấn đề cần nghiên cứu

30/03/2017

Áp dụng Luật khiếu nại 2011 và văn bản hướng dẫn thi hành trong thời gian qua đã có một số vấn đề cần nghiên cứu, xem xét điều chỉnh bổ sung để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Công tác giải quyết khiếu nại thời gian qua đã có những chuyển biến tích cực, cơ bản đúng quy trình, thủ tục theo quy định của pháp luật, đảm bảo về thời hạn, thời hiệu, đúng thẩm quyền, công khai, khách quan trong thẩm tra, xác minh; việc đối thoại trong giải quyết khiếu nại đã được chú trọng hơn. Khi giải quyết khiếu nại đã có sự linh hoạt áp dụng nhiều biện pháp phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, cơ sở; góp phần giải quyết dứt điểm nhiều vụ việc phức tạp, tồn đọng, kéo dài, cũng như các vụ việc, những mâu thuẫn mới phát sinh trong nhân dân.

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác giải quyết khiếu nại trong thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế như: Công tác tham mưu, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền còn chậm, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao; tình trạng vi phạm thời hạn giải quyết vụ việc khiếu nại hoặc giải quyết đơn không đúng trình tự, thủ tục quy định của pháp luật về khiếu nại; trình tự, thủ tục giải quyết còn thiếu sót, còn có trường hợp phó thác cho cấp dưới đối thoại...

 Những tồn tại, hạn chế nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó xuất phát từ những bất cập, hạn chế của pháp luật khiếu nại, tập trung vào những vấn đề sau:

1. Về tổ chức đối thoại lần hai.            

Luật khiếu nại 2011 quy định người giải quyết khiếu nại lần hai có nghĩa vụ “Tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại”. Nhưng tại điểm a, khoản 1, Điều 21 Thông tư 07/2013/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính quy định: “…Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại…”. Quy định của Thông tư 07/2013/TT-TTCP về mở rộng chủ thể có trách nhiệm đối thoại (người có trách nhiệm xác minh) đã tháo gỡ được một phần khó khăn thực tế hiện nay tại một số địa phương phát sinh nhiều vụ việc khiếu nại, trong đó có các vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND tỉnh nên việc Chủ tịch UBND tỉnh phải trực tiếp đối thoại khi giải quyết khiếu nại (lần hai) là rất khó thực hiện.

Tuy nhiên, quy định tại Thông tư 07/2013/TT-TTCP lại không phù hợp, đúng tinh thần của Luật khiếu nại 2011 quy định về trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại trong việc đối thoại với người khiếu nại.

Hiện nay, Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số 02/2016/TT-TTCP sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính (Thông tư có hiệu lực thi hành từ ngày 05/12/2016). Theo đó, Thông tư 02/2016/TT-TTCP quy định về tổ chức đối thoại như sau: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại phải tiến hành đối thoại”. Như trên đã phân tích, quy định này về nguyên tắc phù hợp với Luật Khiếu nại 2011 nhưng lại chưa phù hợp với thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, nhất là những địa phương phát sinh nhiều vụ việc khiếu nại. Để tháo gỡ khó khăn từ thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, đồng thời vẫn bảo đảm tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thì hành cần quy định theo hướng: Người giải quyết khiếu nại chỉ được uỷ quyền cho cấp phó của mình tiến hành đối thoại. Quy định này đảm bảo tính linh hoạt trong hoạt động quản lý hành chính, không ảnh hưởng đến thời hạn giải quyết khiếu nại, đồng thời phù hợp với Luật tố tụng hành chính 2015 là cho phép người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được uỷ quyền cho cấp phó của mình làm người đại diện trong trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức.

2. Về việc xác định khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng không được giải quyết.

Theo quy định tại khoản 1, Điều 7 Luật khiếu nại 2011 về trình tự khiếu nại: “….Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết lần đầu…”. Đồng thời, Điều 18, 19 và Điều 21 Luật khiếu nại 2011 quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai: “Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính… đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng không được giải quyết”. Theo quy định tại các điều luật này, khi khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn mà không được giải quyết thì người khiếu nại phải thực hiện thủ tục khiếu nại lần hai và người có thẩm quyền phải thực hiện trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại lần hai.

Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1, Điều 31 Luật khiếu nại 2011: “Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại”. Đoạn 2, khoản 1, Điều 33 quy định:“Trong trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai”. Thực tế cho thấy, quy định này chỉ đúng với trường hợp khiếu nại lần đầu được thụ lý giải quyết, còn trong trường hợp người khiếu nại lần hai với lý do “khiếu nại lần đầu đã hết hạn nhưng không được giải quyết” thì không thể thực hiện theo quy định nêu trên, vì khiếu nại lần đầu không được giải quyết thì không thể có quyết định giải quyết lần đầu để gửi kèm theo đơn khiếu nại lần hai. Bên cạnh đó, việc quy định “Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại” cũng sẽ dẫn đến cách hiểu nếu khiếu nại lần đầu chưa được xem xét, giải quyết thì không thể ban hành quyết định giải quyết khiếu nại và cũng không thể coi là khiếu nại đã được giải quyết.

Thực tế nêu trên dẫn đến người giải quyết khiếu nại lần hai không thể xác định được khiếu nại trong trường hợp này là lần đầu hay lần hai bởi vì những mâu thuẫn ở ngay chính các quy định của pháp luật khiếu nại. Vì nếu xác định là giải quyết khiếu nại lần đầu thì sẽ phát sinh thẩm quyền giải quyết lần hai ở cấp cao hơn, điều này là không đúng về thẩm quyền giải quyết, còn nếu xác định là giải quyết lần hai vì cho rằng người có thẩm quyền đã giải quyết lần đầu từ bỏ trách nhiệm giải quyết thì có nguy cơ ảnh hưởng đến quyền lợi của người khiếu nại, đồng thời sẽ không đề cao trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại. Đây là vấn đề cần có hướng dẫn cụ thể trong các văn bản dưới luật để thống nhất áp dụng và bảo đảm quyền của người khiếu nại.

3. Về tình trạng chuyển từ khiếu nại sang tố cáo.

Trên thực tế xảy ra tình trạng người khiếu nại sau khi không đạt được mục đích của mình, đã chuyển sang tố cáo người giải quyết khiếu nại, gây ra nhiều khó khăn, lúng túng cho các cơ quan nhà nước. Về vấn đề này hiện có 2 quan điểm khác nhau khi xử lý vụ việc. Quan điểm thứ nhất cho rằng, nếu tố cáo có cơ sở thì phải thụ lý và giải quyết theo trình tự thủ tục quy định; quan điểm thứ hai cho rằng, bản chất đây là việc khiếu nại, nên không thụ lý giải quyết nội dung tố cáo mà cần tập trung vào việc giải quyết khiếu nại nếu khiếu nại có căn cứ. Tuy nhiên, hiện vấn đề này còn chưa có hướng dẫn cụ thể để xem xét, xử lý cho thỏa đáng.

4. Về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.

Luật khiếu nại 2011 quy định về việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật song lại chưa được quy định và hướng dẫn cụ thể làm cơ sở cho việc tổ chức thi hành như: Trách nhiệm, nghĩa vụ của các bên có liên quan, trình tự thủ tục trong việc triển khai, việc tổ chức cưỡng chế, việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc, xử lý vi phạm. Bên cạnh đó, việc phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong tổ chức thi hành cũng chưa được chặt chẽ và đầy đủ. Vì vậy, quá trình tổ chức thực hiện gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, thậm chí dẫn đến sai phạm, gây bức xúc cho người dân và dư luận xã hội.  

Trên thực tế, có không ít vụ việc đã được giải quyết hết thẩm quyền, đúng chính sách, pháp luật, đã được rà soát, thông báo nhưng công dân vẫn không đồng ý, tiếp tục khiếu nại đến nhiều cấp, nhiều ngành kể cả lên Trung ương, nhưng không cung cấp được bằng chứng, tình tiết mới. Các cơ quan nhà nước lại thiếu thống nhất trong việc chấm dứt, từ chối không thụ lý giải quyết, nên vụ việc kéo dài, gây lãng phí thời gian, công sức của cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, một trong những lý do của khiếu nại không có điểm dừng, nhất là khiếu nại về đất đai, đền bù, giải phóng mặt bằng, do chính sách áp dụng trong giải quyết lần đầu và các lần tiếp theo thiếu nhất quán, nên không được sự đồng tình của người dân, dẫn đến việc khiếu nại kéo dài. Vì vậy, cần nghiên cứu một cơ chế riêng để giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, chính sách về đất đai.
Nguyên nhân dẫn đến những bất cập, hạn chế nêu trên xuất phát từ những hạn chế, bất cập của Luật khiếu nại 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Những vấn đề này cần phải được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung trong thời gian tới nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại./.

Võ Huyền Văn